Fullveldisréttur smáþjóðar og alþjóðlegt boðvald

Í byrj­un kom­andi árs verða 25 ár frá því að samn­ing­ur­inn um Evr­ópska efna­hags­svæðið – EES – tók gildi. Um tvennt verður vart deilt: Samn­ing­ur­inn hef­ur tryggt Íslandi ör­ugg­an og nauðsyn­leg­an aðgang að mik­il­væg­um er­lend­um mörkuðum en um leið haft meiri áhrif á ís­lenskt sam­fé­lag en nokk­ur reiknaði með. Samn­ing­ur­inn hef­ur tekið svo mikl­um breyt­ing­um að ekki er hægt að bera hann sam­an við það sem upp­haf­lega var lagt upp með. Framsal vald­heim­ilda hef­ur orðið meira en nokk­urn óraði fyr­ir og því miður er ís­lenskt sam­fé­lag að breyt­ast hægt en ör­ugg­lega í reglu­gerðarsam­fé­lag. Hvorki al­menn­ing­ur né kjörn­ir full­trú­ar á Alþingi, eiga mögu­leika á að móta reglu­verkið með bein­um hætti, nema í besta falli mjög tak­markað.

Á þeim ald­ar­fjórðungi sem liðinn er frá gildis­töku EES-samn­ings­ins hafa verið gerðir tug­ir bók­ana og yfir 20 viðauk­ar hafa tekið gildi og þeim síðan breytt eða við þá bætt. Þannig hef­ur samn­ing­ur­inn tekið mikl­um breyt­ing­um í sam­ræmi við þróun reglna Evr­ópu­sam­bands­ins sem falla und­ir efn­is­svið EES. Sam­eig­in­lega EES-nefnd­in tek­ur ákvörðun um hvort nýj­ar regl­ur/​til­skip­an­ir sem fram­kvæmda­stjórn ESB ger­ir til­lögu um, varði efn­is­svið EES-samn­ings­ins, í hvaða viðauka gerðin skuli tek­in upp og með hvaða hætti staðið skuli að aðlög­un að EES-samn­ingn­um.

Ef ákvörðun sam­eig­in­legu EES-nefnd­ar­inn­ar kall­ar á laga­breyt­ing­ar er gerður stjórn­skipu­leg­ur fyr­ir­vari sem þýðir að ákvörðunin tek­ur ekki gildi fyrr en EFTA-ríki EES hafa aflétt fyr­ir­var­an­um. Aðeins Alþingi get­ur aflétt stjórn­skipu­leg­um fyr­ir­vara fyr­ir hönd Íslands. Án und­an­tekn­inga hef­ur það verið gert. Með öðrum orðum: Í 25 ár hef­ur Alþingi aldrei látið reyna á stjórn­skipu­leg­an fyr­ir­vara sem þó var og er ein helsta for­senda þess að samn­ing­ur­inn var samþykkt­ur hér á landi í upp­hafi.

Alþingi hef­ur síðasta orðið

Stjórn­skipu­leg­ur fyr­ir­vari þýðir ein­fald­lega að Alþingi á síðasta orðið, eins og Bjarni Bene­dikts­son, formaður Sjálf­stæðis­flokks­ins og fjár­málaráðherra, benti á 22. mars síðastliðinn, þegar hann svaraði óund­ir­bú­inni fyr­ir­spurn á Alþingi um þriðju orku­til­skip­un Evr­ópu­sam­bands­ins. Hann benti á að sam­kvæmt stjórn­skip­un­ar­lög­um sé ekki heim­ilt að „skuld­binda Ísland við samn­inga­borðið úti í Brus­sel án aðkomu Alþing­is“. Þetta sé aðal­atriðið.

Bjarni Bene­dikts­son hef­ur ít­rekað lýst því yfir að tíma­bært sé að Alþingi taki til skoðunar stöðu EFTA-ríkj­anna á grund­velli EES-samn­ings­ins. Í umræðum um lög um af­leiðuviðskipti í fe­brú­ar síðastliðnum benti hann á að Íslend­ing­ar stæðu frammi fyr­ir því „í hverju mál­inu á eft­ir öðru, það er nán­ast orðinn ár­leg­ur viðburður, að Evr­ópu­sam­bandið krefst þess þegar við tök­um upp Evr­ópu­gerðir, til­skip­an­ir eða reglu­gerðir, að við Íslend­ing­ar fell­um okk­ur við að sæta boðvaldi, úr­slita­valdi, sekt­ar­ákvörðunum eða með öðrum hætti skip­un­um frá alþjóðastofn­un­um sem Evr­ópu­sam­bandið hef­ur komið sér upp en við eig­um enga aðild að“. Með þessu sé vegið að grunnstoðum EES-samn­ings­ins og tveggja stoða kerf­inu.

Guðlaug­ur Þór Þórðar­son ut­an­rík­is­ráðherra hef­ur gagn­rýnt Evr­ópu­sam­bandið fyr­ir að grafa und­an tveggja stoða kerf­inu, með svipuðum hætti og formaður Sjálf­stæðis­flokks­ins. Tveggja stoða kerfið sé kjarni EES-samn­ings­ins og feli í sér að aðild­ar­ríki samn­ings­ins sem standa utan Evr­ópu­sam­bands­ins skuli heyra und­ir stofn­an­ir á veg­um EFTA en ekki sam­bands­ins. Ut­an­rík­is­ráðherra hef­ur auk þess gagn­rýnt harðlega þá sem berj­ast fyr­ir aðild Íslands að Evr­ópu­samn­ingn­um fyr­ir að tala niður EES-samn­ing­inn til að ná fram póli­tísk­um mark­miðum sín­um.

Und­ar­leg og vond staða

Í júní stóð Alþingi frammi fyr­ir þeirri und­ar­legu og vondu stöðu að samþykkja inn­leiðingu reglu­gerðar Evr­ópu­sam­bands­ins um per­sónu­vernd með laga­setn­ingu áður en sam­eig­in­lega EES-nefnd­in hafði lokið um­fjöll­un sinni. Við at­kvæðagreiðsluna benti Bjarni Bene­dikts­son á „að einn af kost­um sam­starfs­ins um Evr­ópska efna­hags­svæðið er að öll rík­in geti komið sér sam­an um mik­il­væga lög­gjöf á sviði eins og þessu,“ en bætti síðan við:

„Það sem hef­ur hins veg­ar skort á í umræðunni á þing­inu að mínu áliti er að það er al­var­legt fyr­ir okk­ur Íslend­inga og Alþingi að sú staða geti komið upp að fyr­ir­tæki á Íslandi og al­menn­ing­ur lendi í vand­ræðum vegna inn­leiðing­ar á Evr­ópu­lög­gjöf áður en málið hef­ur verið af­greitt í sam­eig­in­legu nefnd­inni, að við eig­um í hættu á að lenda í veru­leg­um vand­ræðum í sam­skipt­um við önn­ur Evr­ópu­sam­bands­ríki á Evr­ópska efna­hags­svæðinu áður en málið hef­ur einu sinni verið af­greitt í sam­eig­in­legu nefnd­inni.“

Per­sónu­vernd­ar­lög­in – óháð góðum ásetn­ingi og auk­inni vernd ein­stak­linga – eru dæmi um þær ógöng­ur sem EES-samn­ing­ur­inn hef­ur ratað í og und­ir­strik­ar mik­il­vægi þess að fram fari end­ur­skoðun á samn­ingn­um líkt og formaður Sjálf­stæðis­flokks­ins hef­ur lagt til. Brest­ir í tveggja stoða kerf­inu og ásælni Evr­ópu­sam­bands­ins að beita stöðugt meira boðvaldi gagn­vart full­valda ríkj­um EFTA sem eiga aðild að samn­ingn­um, legg­ur þær skyld­ur á herðar ís­lenskra stjórn­valda að beita sér fyr­ir end­ur­skoðun.

En fleira þarf að koma til.

Auk­inn meiri hluti þings­ins

Líkt og bent var á í áfanga­skýrslu stjórn­ar­skrár­nefnd­ar 2005-2007, var aðild­in að EES á sín­um tíma ekki tal­in fela í sér framsal rík­is­valds – hún væri heim­il án breyt­inga á stjórn­ar­skrá. Um þetta var raun­ar deilt. En eft­ir því sem EES-samn­ing­ur­inn hef­ur þró­ast og orðið víðtæk­ari hef­ur hins veg­ar reynt stöðugt meira á „þanþol“ stjórn­ar­skrár­inn­ar þegar kem­ur að framsali valds. Í skýrsl­unni seg­ir enn frem­ur: „Mat fræðimanna á því hvort aðild að EES væri heim­il án breyt­inga á stjórn­ar­skrá byggðist á því að stjórn­ar­skrá­in heim­ilaði tak­markað framsal rík­is­valds með samn­ing­um um ein­stök mál­efni. Í þessu sam­bandi hafa fræðimenn bent á að þótt tak­markað framsal rík­is­valds með samn­ing­um um ein­stök mál­efni hafi verið talið sam­rýman­legt stjórn­ar­skránni sé fyr­ir­sjá­an­legt að auk­in alþjóðleg sam­vinna, einkum milli Evr­ópu­ríkja, muni kalla á frek­ara framsal rík­is­valds. Að því kunni að koma að talið verði að framsal hafi átt sér stað í of rík­um mæli miðað við regl­ur stjórn­ar­skrár­inn­ar eins og þær eru nú.“

Við erum kom­in að þeim mörk­um í EES-sam­starf­inu að framsal hef­ur „átt sér stað í of rík­um mæli“. Þess vegna er nauðsyn­legt að skýrt ákvæði sé í stjórn­ar­skrá um framsal valds – ekki til að út­víkka heim­ild­ir held­ur þvert á móti að þrengja þær. Framsal valds verður að ein­skorða við af­mörkuð svið og byggja á þeirri for­sendu að ís­lenska ríkið hafi jafna stöðu á við önn­ur ríki í alþjóðlegu sam­starfi. Við framsal valds verður að styðjast við auk­inn meiri hluta Alþing­is – að lág­marki 2/​3. Nauðsyn­legt er að tryggja mögu­leika minni­hluta þings­ins til að vísa ákvörðun um framsal í þjóðar­at­kvæðagreiðslu.

Í áfanga­skýrslu stjórn­ar­skrár­nefnd­ar 2013-2016, und­ir for­ystu Sig­urðar Lín­dals, pró­fess­ors emer­it­us, kem­ur fram að nefnd­in sé sam­mála um að framsal rík­is „hljóti eðli máls­ins sam­kvæmt að vera aft­ur­kræft frá sjón­ar­hóli ís­lenskr­ar stjórn­skip­un­ar, enda væri önn­ur niðurstaða ósam­rýman­leg full­veldi rík­is­ins“. Jafn­vel þótt þing­menn hafi þetta alltaf í huga standa rök til þess að árétta þenn­an full­veld­is­rétt með sér­stöku ákvæði í stjórn­ar­skrá.

Fátt er eyþjóð mik­il­væg­ara en að eiga greiðan aðgang að er­lend­um mörkuðum. Þess vegna er EES-samn­ing­ur­inn okk­ur mik­il­væg­ur. En for­senda þess að við get­um tekið þátt í víðtæku alþjóðlegu sam­starfi er að sett verði ákvæði í stjórn­ar­skrá um framsal vald­heim­ilda með þeim hætti sem hér er rætt um. En um leið verða Íslend­ing­ar að vera reiðubún­ir og hafa burði til að láta reyna á full­veld­is­rétt sinn sem er tryggður í EES-samn­ingn­um, að minnsta kosti í orði.

Share