Ríkisstjórn laga – ekki manna

Stjórn­ar­skrá­in er æðsta rétt­ar­heim­ild Íslands og yfir önn­ur lög haf­in. Grund­vall­ar­rit­um á ekki að breyta nema brýna nauðsyn beri til. Þeim þjóðum vegn­ar best sem um­gang­ast stjórn­ar­skrá af virðingu og vinna að breyt­ing­um af yf­ir­veg­un, þannig að sátt og al­menn­ur stuðning­ur sé við það sem gert er.

Svipti­vind­ar, tísku­sveifl­ur eða dæg­ur­flug­ur ein­stakra stjórn­mála­manna og -flokka geta ekki orðið und­ir­staða breyt­inga á stjórn­ar­skrá lýðfrjálsra ríkja. Stjórn­ar­skrá legg­ur grunn­inn að rík­is­stjórn laga en ekki manna, eins og skoski sagn­fræðing­ur­inn Niall Fergu­son hef­ur bent á. Í ríkj­um þar sem rétt­indi ein­stak­linga og eign­ar­rétt­ur­inn eru virt að vett­ugi eru stjórn­ar­skrár notaðar sem tæki til að grafa und­an lög­um og al­menn­um lýðrétt­ind­um borg­ar­anna.

Hugo Chavez (1954-2013), for­seti Venesúela, varð eft­ir­læti margra vinstri manna á Vest­ur­lönd­um. Hér á landi voru þeir til sem létu sig dreyma um að bylt­ing­ar­stjórn­ar­skrá hans yrði fyr­ir­mynd nýrr­ar stjórn­ar­skrár fyr­ir Ísland. Þetta er bylt­ing­ar­stjórn­ar­skrá­in sem Nicolás Maduro skýl­ir sér á bak við sem eft­ir­maður Chavez. Þetta er stjórn­ar­skrá­in sem lagði Venesúela í rúst – efna­hags­lega og póli­tískt –, sam­fé­lags­leg­ir innviðir brotn­ir niður, mann­rétt­indi fót­um troðin og millj­ón­ir hafa flúið land. Dóms­kerfið er ónýtt. Hæstirétt­ur er skipaður strengja­brúðum stjórn­valda og hafn­ar hug­mynd­um um þrískipt­ingu rík­is­valds­ins og sjálf­stæði dóm­stóla. Bylt­ing­ar­stjórn­ar­skrár tryggja rík­is­stjórn manna en ekki laga. Þess­um sann­ind­um hafa millj­ón­ir manna fengið að kynn­ast í gegn­um sög­una.

Lýðveld­is­stjórn­ar­skrá

Stjórn­ar­skrá lýðveld­is­ins Íslands er þriðja stjórn­ar­skrá Íslend­inga. Fyrsta stjórn­ar­skrá­in tók gildi árið 1874 og sú næsta árið 1920, í kjöl­far þess að við urðum full­valda ríki árið 1918. Gild­andi stjórn­ar­skrá er frá stofn­un lýðveld­is­ins árið 1944.

Í eft­ir­leik hruns fjár­mála­kerf­is­ins hér á landi töldu þeir sem bylta vilja þjóðskipu­lag­inu á Íslandi að tæki­færið væri komið. Með linnu­laus­um áróðri var gefið í skyn að lands­menn ættu eitt­hvað sök­ótt við stjórn­ar­skrána vegna falls bank­anna og efna­hags­legra þreng­inga. Í rúm tíu ár hef­ur verið hamrað á nauðsyn þess að eitt­hvað sem kallað er nýja stjórn­ar­skrá­in taki gildi. „Nýja stjórn­ar­skrá­in“ er afrakst­ur stjórn­lagaráðs sem skipað var á grunni kosn­inga til stjórn­lagaþings, sem Hæstirétt­ur dæmdi ólög­mæt­ar. Þannig fóru rík­is­stjórn og meiri­hluti Alþing­is á svig við niður­stöðu Hæsta­rétt­ar.

Ráðgef­andi þjóðar­at­kvæðagreiðsla var hald­in árið 2012. Inn­an við helm­ing­ur þjóðar­inn­ar tók þátt í at­kvæðagreiðslunni en meiri­hlut­inn sem greiddi at­kvæði (þriðjung­ur þjóðar­inn­ar) vildi að „til­lög­ur stjórn­lagaráðs verði lagðar til grund­vall­ar frum­varpi að nýrri stjórn­ar­skrá“.

Þótt gengið væri hart fram í ofsa­fengnu trú­boði fyr­ir „nýju stjórn­ar­skránni“ varð eft­ir­leik­ur­inn ekki sá sem trú­boðarn­ir létu sig dreyma um. Marg­ir sáu í gegn­um reyk­inn og vill­andi mál­flutn­ing­inn. Gunn­ar Helgi Krist­ins­son, pró­fess­or í stjórn­mála­fræði við Há­skóla Íslands, var einn þeirra. Í viðtali við Frétta­blaðið í nóv­em­ber 2012 sagði hann meðal ann­ars um til­lög­ur stjórn­lagaráðs:

„Í fyrsta lagi er plaggið sjálft ekki traust­vekj­andi vegna þess hvernig það er und­ir­búið. Rök­stuðning vant­ar með mörg­um þeim hlut­um sem lagðir eru til og sam­ráðsferlið hef­ur verið með ein­dæm­um lé­legt. Þvert á móti virðist ferlið ein­kenn­ast af til­raun til að þagga niður umræðu.“

Mikl­ar breyt­ing­ar

Í þeim átök­um sem orðið hafa á síðustu árum vill það oft gleym­ast að stjórn­ar­skrá­in sem tók gildi við lýðveld­is­stofn­un 1944 hef­ur tekið mikl­um breyt­ing­um. Af 79 efn­is­grein­um hef­ur 45 verið breytt eða þeim bætt við.

Stjórn­ar­skrá­in skipt­ist í sjö kafla:

• Í fyrsta kafla eru tvær grein­ar um stjórn­skip­un og þeim hef­ur aldrei verið breytt.

• Í öðrum kafla eru 28 grein­ar um for­seta og rík­is­stjórn. Sex grein­anna hef­ur verið breytt.

• Í þriðja kafla hef­ur öll­um fjór­um grein­um um skip­an Alþing­is og kosn­ing­ar verið breytt.

• Í fjórða kafla um störf Alþing­is eru 24 grein­ar og hef­ur 17 verið breytt.

• Í fimmta kafla um skip­an dómsvalds­ins eru þrjár grein­ar og hef­ur einni verið breytt.

• Í sjötta kafla eru þrjár efn­is­grein­ar um þjóðkirkju og trúfrelsi. Tveim­ur grein­um hef­ur verið breytt.

• Í sjö­unda kafla eru 15 grein­ar um mann­rétt­indi og stjórn­ar­skrár­breyt­ing­ar. Öllum hef­ur annaðhvort verið breytt eða þeim bætt við.

Það er því rangt sem haldið hef­ur verið fram eða gefið í skyn að stjórn­ar­skrá­in hafi ekki þró­ast og tekið breyt­ing­um á þeim 75 árum sem liðin eru frá stofn­un lýðveld­is­ins. En það á að vera erfitt að breyta stjórn­ar­skrá frjálsr­ar þjóðar. Grund­vall­ar­riti, sem stjórn­skip­an og öll lög byggj­ast á, þar sem mann­rétt­indi og rétt­indi borg­ar­anna gagn­vart rík­is­vald­inu eru tryggð, má ekki henda út í hafsauga til að þjónka duttl­unga­full­um og há­vær­um hópi. Stjórn­málaþras hvers­dags­ins get­ur aldrei orðið leiðar­vís­ir við far­sæl­ar breyt­ing­ar á stjórn­ar­skrá.

Al­menn ánægja

Eft­ir linnu­laus­ar árás­ir og til­raun­ir í meira en ára­tug til að grafa und­an stjórn­ar­skránni er niðurstaða viðamik­ill­ar rann­sókn­ar á viðhorfi al­menn­ings til æðstu rétt­ar­heim­ild­ar lands­ins merki­leg. Könn­un Fé­lags­vís­inda­stofn­un­ar HÍ leiðir í ljós að aðeins 8% lands­manna eru mjög óánægð með stjórn­ar­skrána. Um 19% eru frek­ar óánægð. Hins veg­ar eru 37% ánægð eða mjög ánægð og 36% eru hvorki né. Alls svöruðu 2.165 könn­un­inni.

Könn­un Fé­lags­vís­inda­stofn­un­ar leiðir einnig í ljós að al­menn­ur stuðning­ur er við að end­ur­skoða ákvæðin um dóm­stóla, mann­rétt­indi, kjör­dæma­skip­an og at­kvæðavægi. Að sama skapi er rík­ur vilji til að setja ný efn­is­atriði í stjórn­ar­skrána um auðlind­ir og nátt­úru­vernd.

Frá árs­byrj­un 2018 hafa for­menn þeirra stjórn­mála­flokka sem eiga sæti á Alþingi unnið að til­lög­um um breyt­ing­ar á stjórn­ar­skránni. Þegar hafa tvö frum­vörp til nýrra efn­is­greina – nátt­úru­vernd og auðlind­ir – verið kynnt­ar í sam­ráðsgátt stjórn­valda. Verið er að vinna úr um­sögn­um og at­huga­semd­um sem bár­ust. Það kem­ur svo til kasta Alþing­is. Eitt af því sem þing­menn hljóta að ræða er hvort skyn­sam­legt sé og nauðsyn­legt (í sam­hengi við ákvæði um þjóðar­eign nátt­úru­auðlinda sem ekki eru háð einka­eign­ar­rétti) að setja inn ákvæði um bann við að yf­ir­ráð og stjórn­un á nýt­ingu auðlinda verði með bein­um eða óbein­um hætti framseld til annarra ríkja eða alþjóðlegra stofn­ana.

Vinna formanna stjórn­mála­flokk­anna gef­ur von­ir um að meiri ró og yf­ir­veg­un ríki við end­ur­skoðun stjórn­ar­skrár­inn­ar en síðasta ára­tug. Þeir hafa gefið fyr­ir­heit um að vinna að breyt­ing­ar­til­lög­um í „breiðri sátt að und­an­gengnu víðtæku sam­ráði“. Verk­efnið er áfanga­skipt og ætl­un­in að því ljúki á næsta kjör­tíma­bili.

Stjórn­ar­skrá­in legg­ur þær skyld­ur á þing­menn að standa að þeim breyt­ing­um sem talið er nauðsyn­legt að gera. Þeirri vinnu og ábyrgð verður ekki út­vistað til annarra líkt og reynt var. Alþingi ávinn­ur sér hvorki virðingu né traust með því að skjóta sér und­an með bein­um eða óbein­um hætti að móta til­lög­ur til breyt­inga á stjórn­ar­skrá.

Share